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【行業(yè)動態(tài)】新型智慧城市頂層設計改進
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一、為什么要提出新型智慧城市
信息技術普及帶來全球信息環(huán)境的大變化：
一是信息化新居民的出現，公眾與政府的信息不對稱已消除，公眾要求政府數據開放，要求參與智慧城市的規(guī)劃與建設，并能夠檢查督促智慧城市建設工作，對智慧城市建設效益提出更高的要求。
二是企業(yè)的增值服務能力迅速增長，在很多方面已經超出了政府能力，很多企業(yè)已經在向公共服務的領域邁進，如何充分利用企業(yè)的公共服務能力共同建設智慧城市成為加快智慧城市建設的新課題。
新型智慧城市將通過開放、共建、共享的建設方針來迎接這種變化。
新型城鎮(zhèn)化是國家發(fā)展的基本戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，為支持新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，新型智慧城市將以服務的均等化、消除數字鴻溝為重要目標，幫助新居民融入新的社會環(huán)境，解決其居住就業(yè)問題、醫(yī)療社保問題、子女入學問題等方面的困難。以往的信息惠民更多是面向原城市居民，那些文化層次高、信息能力強的居民獲更多收益，而新型智慧城市將更多考慮對信息弱勢群體的服務，以服務的均等化來支持國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
由于缺少對智慧城市的充分理解，在智慧城市熱的影響下，各地智慧城市規(guī)劃倉促上使得規(guī)劃的同構性非常嚴重，這對于國家經濟結構的配套、互補是不好的，產業(yè)經濟的同構會帶來過度競爭降低，投資的效率并不利于創(chuàng)新的發(fā)展，信息智慧城市需要下力克服這一弊端，推動智慧城市的多樣化，保持各地經濟活力、促進創(chuàng)新的繁榮。
新型智慧城市建設首先要強調開放、共建、共享的基本原則，政府要開放數據，開放智慧城市規(guī)劃，要讓公眾能夠了解政府的整體規(guī)劃并能夠發(fā)表意見，形成社會共識。政府要促進社會公共服務的整合，不僅包含政府的服務，還包含企業(yè)提供的服務，政企合作，共創(chuàng)智慧城市的繁榮。
服務均等化：以往的智慧城市建設重點是提供更多的公共服務，但是這些服務更多服務于擁有更高信息技能的用戶，而對于信息技能不足的弱勢群體關注不夠，新型智慧城市將努力改變這一局面，盡力消除信息鴻溝，讓弱勢群體能夠享受更多的公共服務，支持國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
城市特色化：智慧城市建設是在大城市中發(fā)展起來的，其做法并不能適應中小城市、小城鎮(zhèn)的信息化建設，新型智慧城市建設將努力改變智慧城市同構化的思路，努力推動智慧城市建設的特色化，建設更多的特色化小鎮(zhèn)、特色化經濟區(qū)，推動地區(qū)經濟新特色化、多樣化發(fā)展。
二、面對目標的頂層設計
技術人員理解的頂層設計通常是技術方案的頂層設計，設計者假定目標不成問題，這是甲方領導的工作，頂層設計用不著過問，但是在大多數智慧城市的發(fā)展目標是不清晰的，智慧城市的頂層設計首先應當是對于目標的頂層設計，然后才能進入到對于手段的頂層設計。
智慧城市的目標本身就是一個復雜系統(tǒng)，頂層設計首先就要分析目標系統(tǒng)的合理性，現在的問題是往往沒有人認真分析其合理性，面對一個脫離實際的目標，再高大上的技術方案也沒有用。
智慧城市的頂層設計第一步是設計合理的目標體系，設計者要研究每一具體目標的價值，目標之間的關聯，是否有可行性及什么先做什么后做等等。實際上大多數智慧城市建設的不成功并不是工程技術的不可行，而是目標設計的不合理，很多智慧城市規(guī)劃不成功在于根本沒有目標合理性的設計。
傳統(tǒng)信息系統(tǒng)的頂層設計是執(zhí)行層次的行為，因為效益合理性問題甲方已經考慮過了，執(zhí)行層次的頂層設計只考慮系統(tǒng)的可行性而不考慮系統(tǒng)的效益。
在智慧城市規(guī)劃中這種思維不可行，因為智慧城市過于復雜，決策層難以提出明確合理的目標要求，需要頂層設計者來幫助決策層完成智慧城市的目標設計。即智慧城市的頂層設計首先應當是在決策層上的頂層設計，只有在目標層次上的頂層設計完成后才能進入執(zhí)行層次的頂層設計，進而才能確保智慧城市建設的順利進行。
智慧城市決策層頂層設計要決定的不是"怎么做"，而是應該"做什么"，此階段的頂層設計要解決目標合理化問題，要理清楚各具體目標之間的關系，明確目標的測量評價標準，決策層頂層設計者必須要熟悉決策者的思維方式。
在智慧城市建設中，決策層與執(zhí)行層面對的問題是不一樣的，決策層面對的任務是選擇恰當的任務目標，以有限的資源取得最大的效益，效益是一個不確定性問題，影響效益的因素太多，每項決策都會有風險，正確的選擇依賴于決策者的經驗、視野與對問題的洞察力，并沒有規(guī)范的方法可循。
執(zhí)行層次的頂層設計是可行性導向的頂層設計，系統(tǒng)可行性并不考慮項目效益，因為項目的效益是決策層考慮過了的，執(zhí)行層設計的任務只是保證系統(tǒng)的可行性。執(zhí)行層解決問題的思維模式主要是系統(tǒng)工程的方法，通過邏輯設計形成以任務目標為中心的功能鏈條，確保既定目標的實現，執(zhí)行層面對的問題主要是確定性的。
選擇恰當的目標是決策層頂層設計的核心任務，目標的合理性是決定項目工程效益的核心，而倉促的目標設計是影響損害最終效益的元兇，目標設計的缺陷是最好的執(zhí)行也無法彌補的?？尚行猿霈F問題容易立即發(fā)現，而目標的不合理往往會在系統(tǒng)上馬之后才會被認識，后者的危害要嚴重得多。智慧城市規(guī)劃出現問題主要是決策層頂層設計不到位，必須高度重視目標決策層次的頂層設計。
頂層設計不到位主要是目標設計不到位，如果目標設計合理，手段可在執(zhí)行中調整終究會成功，如果目標設計不合理，靠專家評審是沒有用的，沒有通不過的頂層設計，專家評審不會糾正目標設計的失當，只是便于在智慧城市建設不成功時責任人可以借此推脫責任。
三、智慧城市規(guī)劃不能獨善其身
城市發(fā)展的主要原因是更高的資源利用效率。亞當·斯密認為分工合作是生產力提升的主要原因，也就是說社會的效率來自于有效的組織，城市繁榮的原因是形成了更有效率的組織模式。
以組織化的視角認識智慧城市，信息技術是形成社會組織的粘合劑，信息技術效率的大提升必將為組織的優(yōu)化帶來更多的機會，因此所謂智慧城市則是能夠利用現代信息技術優(yōu)化城市組織模式的城市。
城市組織的優(yōu)化不僅僅在城市的內部，還包括與地區(qū)經濟、全國及全球經濟連接模式的優(yōu)化，經濟全球化的趨勢反映的正是全球的組織化。
關起門來自我發(fā)展的城市是無法智慧的，城市的效率不僅來自內部組織的優(yōu)化，更來自地球、全國、全球的社會經濟的分工合作的優(yōu)化，城市是大范圍全球組織的一個節(jié)點，在大格局中的準確定位是智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略的核心內容。
世界也在重組，城市若在社會經濟大格局中找不到自己的位置就意味著被邊緣化，意味著失去發(fā)展的機會，戰(zhàn)略層頂層設計的重要任務是決定城市未來的大格局定位，選擇好城市在大格局中的恰當定位是城市規(guī)劃的大智慧。
要從全球組織化的視角看待智慧城市的戰(zhàn)略規(guī)劃，尤其是產業(yè)的發(fā)展目標并不能一廂情愿，因為產業(yè)是相互關聯的，產業(yè)規(guī)劃必須考慮到與其它城市的競爭與合作關系，產業(yè)的組織化有自己的規(guī)律，順其規(guī)律發(fā)展才能興旺，優(yōu)勢互補地競合發(fā)展比盲目發(fā)展更有效率。
國內很多智慧城市規(guī)劃缺少全球組織化的視角，一廂情愿地想著自己的產業(yè)發(fā)展目標（如智慧產業(yè)），不研究周邊城市、其它地區(qū)的產業(yè)競爭態(tài)勢，致使城市戰(zhàn)略目標嚴重同構化，喪失可行性，智慧城市的頂層設計必須要消除這種不切實際的產業(yè)目標。
在未來全球組織化的大格局中，發(fā)展目標的同構化是最容易被邊緣化的，沒有特色的城市最容易被替代，都發(fā)展同樣的產業(yè)、同樣的文化城市自身的價值必然會降低，在全國、全球交通、通信充分繁榮的時代，唯有特色化能夠提升城市的價值，尤其是中小規(guī)模的城市，浙江省很多地區(qū)建設特色小鎮(zhèn)就是非常智慧的做法，特色化是城市的生存之路、繁榮之路，也是智慧之路。
雖然很多人知道特色化城市智慧的重要組成部分，但是很多城市還是不敢選擇特色化之路，因為特色化有風險，領導者要承擔更多的責任，而同構化的模式（最缺乏智慧創(chuàng)新的模式）最容易獲得通過，對中小城市而言，能夠選擇恰當的特色化方向是對城市領導能力的重要考驗。
四、設計有生命力的服務
在智慧城市專項任務的規(guī)劃中，有些人會熱衷于規(guī)劃系統(tǒng)功能而不是規(guī)劃系統(tǒng)的服務。規(guī)劃服務功能與規(guī)劃服務業(yè)務本身的差別是極大地，服務功能規(guī)劃是從技術的視角提出問題，服務功能只是一項工具，而工具是不等于效益的，工具要產生效益還需要有很多環(huán)節(jié)，要形成業(yè)務鏈才能形成效益。
由于功能只是效益鏈的中間環(huán)節(jié)而不是最終環(huán)節(jié)，即使功能實現了也不能保證效益，因此頂層設計要將規(guī)劃的重點放在服務鏈的建設上，并且不能以中間成果作為評價成敗的檢測點，要以最終服務的效果來測量智慧服務的成效。
效益導向的頂層設計需要設計的是服務鏈，而不是提供一堆技術功能，服務鏈是包含人、機器、系統(tǒng)的組合，是運行著的系統(tǒng)，能夠為用戶提供服務效益的系統(tǒng)，而不是某種技術工具需要用戶去集成組裝能夠產生效益的新結構。社會效益的產生于新服務能夠為用戶節(jié)約大量的精力與時間，而不需要用戶現場搭建效益鏈。工具、知識、人員集成的高成本會沖銷提供"技術能力"的價值。
頂層設計要規(guī)劃能夠產生用戶效益的規(guī)范服務業(yè)務，而不是提供一堆"可能性"，例如簡單開放政府數據，公眾很難使用，唯有與有效的增值服務結合起來，形成應用APP才能讓公眾受益。
效益規(guī)劃是頂層設計的難點，效益問題是不確定性問題，既然今天的設計無法保證未來環(huán)境的穩(wěn)定不變，我們所設計的服務系統(tǒng)就需要有自適應的能力，能夠自我改進，追求效益目標，在這個意義上說，服務系統(tǒng)必須是生命體。
服務效益的實現需要時間積累，服務必須要有可持續(xù)性，達不到服務壽命的系統(tǒng)也無法保證效益，不能適應環(huán)境變化的系統(tǒng)也不能保證效益。服務的可持續(xù)性機制設計就是服務的生命力設計，它應當是頂層設計關注的一項重點。
服務的生存需要有外部資源支持，服務業(yè)務首先要設計好外部資源獲取渠道，服務產生的價值是否足以維持外部資源供應？服務效益到資源供應的反饋渠道是否通暢？服務的改進是否有助于資源供應的改善？這是服務業(yè)務外部生態(tài)環(huán)境的檢驗，對這些問題得到肯定的結果之后再進入內部的生命機制設計。
服務業(yè)務生命機制是對外部環(huán)境變化的適應力設計。服務系統(tǒng)很難一次設計成功，成功運行的系統(tǒng)也需要面對外部環(huán)境與用戶需求的變化，服務系統(tǒng)必須要有自適應能力，要有對變化及時反饋自我修改的能力，反饋改進的效率決定了系統(tǒng)的競爭力。
五、自上而下與自下而上的平衡
智慧城市的規(guī)劃可以自上而下，也可以自下而上，兩種方法各有各的優(yōu)點。自上而下的規(guī)劃有更好的整體觀，適合與政府的思維模式，目前國內的智慧城市規(guī)劃大都采取自上而下的模式。這種模式的缺點在于：當我們對智慧城市的建設規(guī)律缺乏了解之時，自上而下規(guī)劃有著更大的盲目性，容易造成巨大的浪費。
自下而上的設計模式容易看清具體應用環(huán)境，目標越具體越容易取得效益，自下而上的設計便于發(fā)揮各參與單位的積極性，建設的成功率更高。
合理的做法應當是兩種方法相結合，在初期對智慧城市建設規(guī)律不熟悉的情況下，多做一些自下而上的設計是必要的，減少自上而下的大系統(tǒng)規(guī)劃，在缺乏實施經驗的情況下系統(tǒng)越大成功率越低。
自上而下的規(guī)劃模式最容易出現的問題是陷入決定性思維的陷阱，看不到智慧城市面對大量的不確定性。決定性思維認為智慧城市的運行是可以用一套規(guī)范的程序來管理的，建立一個集中的運行中心就能夠管理城市的一切事務。這種城市運行管理中心從來沒有成功過，因為將城市管理的全部復雜性集中到一個管理部門時無人能夠勝任如此復雜的信息管理。城市面對的問題不是一成不變的，環(huán)境在變化、技術在更新、需求在提升，新問題的解決依賴于創(chuàng)新能力，而一個業(yè)務規(guī)范的運營中心是無法具有創(chuàng)新能力的，按照決定性思維模式設計出來的運營中心無法適應充滿不確定性的智慧城市管理。
推動城市發(fā)展創(chuàng)新的力量主要來自自組織模式。政府建立的系統(tǒng)常常不如靠市場機制自發(fā)形成的系統(tǒng)更有創(chuàng)造力和可持續(xù)性?；ヂ摼W的成長過程早已證明了這一點，政府建的搜索引擎不敵谷歌與百度，政府的電子商務也不及阿里，成功的系統(tǒng)多是參與者自組織構建的，自組織模式最大的優(yōu)點是能夠兼顧參與者自身的利益，這種利益的紐帶增強了市場系統(tǒng)的健壯性，參與者的選擇是一種智慧行為，自組織系統(tǒng)能更有效地積累參與者的智慧進而涌現出意想不到的創(chuàng)新，而按決定性思維自上而下建立的系統(tǒng)則缺乏這種創(chuàng)新能力。
政府信息化規(guī)劃總是喜歡盯著領導需求而忽視基層需求，實際上最有效果的應用不在高層而在基層服務。基層業(yè)務是確定性的，信息技術容易發(fā)揮作用，高層以不確定性業(yè)務為主，難以計算機化，這是為什么決策支持系統(tǒng)長期顯不出效果的原因，決策的關鍵在質量，IT的優(yōu)勢在效率而非質量。
智慧政府信息系統(tǒng)應是重點提高基層工作效率的系統(tǒng)，數據整合服務要面向基層、面向操作、面向用戶而不是面向領導。領導只要了解總進度、全局狀況和統(tǒng)計結果，并不需要最快的操作數據，最快的操作數據是給一線人員使用的，是用于信息惠民服務的。IT的效率優(yōu)勢在操作層更能充分發(fā)揮作用。
六、設計城市的創(chuàng)新機制
越來越多的城市已將提高城市的創(chuàng)新能力作為城市發(fā)展的重要目標，全球經濟進入到以創(chuàng)新為中心的時代，創(chuàng)新成為城市活力的基礎，每個城市都會面對著世界越來越快的變化，唯有提高城市創(chuàng)新能力才能適應這種新環(huán)境。提升城市的創(chuàng)新能力經常要考慮以下兩點：
創(chuàng)新思想的活躍。一切創(chuàng)新都是人做的，開放人的思維空間、促進多種思想的自由交流對于新思想產生的活躍有重要意義；
創(chuàng)新成果能生存。創(chuàng)新的本質是組織的優(yōu)化，要形成有助于重組產生的社會結構與技術結構，形成有助于創(chuàng)新成果能夠保留下來的生態(tài)環(huán)境。
頂層設計的重要任務是建議使創(chuàng)造思想活躍的政策以及建設有助于創(chuàng)新成果生存的生態(tài)環(huán)境。
創(chuàng)新思想并不是某個人憑空產生的，它是人們思想相互促進的結果，新思想也是各種思維成果的集成，新思想的涌現與人們的思維活躍程度密切相關，城市創(chuàng)新思維的活躍與城市居民的交流頻繁程度密切相關，智慧城市需要促進居民思想交流的活躍，特別是不同思想間的碰撞極為重要，要讓城市成為實現開放的城市，吸引各種不同思想的匯集，提升城市創(chuàng)新思維的活躍度。
為了促進城市的創(chuàng)新思維的活躍，建立開放的城市文化環(huán)境非常重要。創(chuàng)新繁榮的城市都是多元文化的城市，要鼓勵年輕人張揚自己的個性，包容各種各樣的思維，歡迎特立獨行的思想者，包容創(chuàng)新失敗，高度包容的文化才是最能創(chuàng)新的文化。
任何城市的創(chuàng)新最終都要落實到城市組織的優(yōu)化，智慧城市的頂層設計要為城市的組織優(yōu)化提供最大的方便。組織優(yōu)化的范圍要盡量地寬闊，不僅僅是政府部門之間的合作，還要包括政府系統(tǒng)與社會企業(yè)系統(tǒng)的合作，城市與其它地區(qū)的合作，合作空間越大、合作伙伴越多城市的創(chuàng)新力量就越強。
在智慧城市規(guī)劃中，我們不僅要規(guī)劃政府系統(tǒng)的合作平臺還要把這種平臺擴展到社會上去，讓企業(yè)的服務創(chuàng)新能力也能聚合進來，讓已有的成果能夠多方面整合與再利用，整合利用越方便性越創(chuàng)新成果的生存與活躍。
為了促進智慧城市各方面的服務有效地合作、集成與重組，智慧城市頂層設計推動系統(tǒng)間的互操作與標準化是一個關鍵措施。標準化是減少相互合作復雜性的基本措施，不僅要推動政府內部系統(tǒng)的標準化與互操作，還要盡可能實現政府與企業(yè)開放的系統(tǒng)的統(tǒng)一，從長遠發(fā)展來看政府系統(tǒng)與企業(yè)的互聯是一個大趨勢，雙方系統(tǒng)的標準化將有利于聯合創(chuàng)新。
政府與企業(yè)的平臺相互連接是一個重要趨勢，目前國內最大的幾個云平臺都是企業(yè)建的，政府利用企業(yè)的平臺建立服務系統(tǒng)有很多方便，不僅能降低成本、提高服務質量還能夠促進合作創(chuàng)新。智慧城市的頂層設計要開門設計，開放政府資源，充分利用社會資源，促進全社會合作創(chuàng)新的繁榮。
七、共建智慧城市治理新模式
提高城市組織化的水平是提高城市效率的主要渠道，城市的組織化不僅僅是人的組織化，也包括人與機器、機器與機器的組織化。信息技術（包括通信、軟件與嵌入了軟件的各種設施的大發(fā)展為城市組織化水平的全面提升創(chuàng)造了條件，智慧城市的建設就是利用現代信息技術全面優(yōu)化城市組織的過程，從組織化的視角來認識智慧城市，可以看出社會組織化的核心人的組織化，共建是調動人的積極性最重要的渠道，動員全社會共建是實現智慧城市的捷徑。
國內電子政務的規(guī)劃是以政府為中心推動的，取得了很大成績，但是電子政務的設計模式并不宜延續(xù)到智慧城市的頂層設計，因為電子政務是政府的服務改革，政府有更大的控制權，而智慧城市是全社會的改革，很多改革不是政府能夠直接控制的，建立社會共識，發(fā)動社會共建才是智慧城市建設的成功之路。
從電子政務建設到智慧城市建設，外部環(huán)境已經發(fā)生了巨大變化，變化來自于信息技術的大發(fā)展，今天高性能的智能手機已大規(guī)模普及，公眾的信息能力已極大提高，這種能力的提升極大增強公眾參與智慧城市建設的積極性，此外越來越多的企業(yè)在大數據應用與云平臺服務能力上開始大幅度超越政府，企業(yè)已開始涉足公共服務領域，企業(yè)已成為智慧城市建設不可輕視的力量，新型智慧城市必須要貫徹政企合作、政民合作的原則才能把蘊藏在社會公眾在的巨大潛力調動起來，支持智慧城市的建設。
智慧城市建設在多數地區(qū)還沒有引起公眾的關注，這是不好的，智慧城市的建設效果直接與公眾的參與度相關，沒有公眾關心的智慧城市如同沒有用戶關心的產品一樣，智慧城市唯有在公眾的關注下才能成功。
公眾不關注智慧城市的因素有兩種，一是政府沒有充分的宣傳，未能形成社會共識，社會有共識才會配合，有共識才能投資，政府與企業(yè)的信息化建設才能同步與配合，毋庸置疑，社會共識是智慧城市最大的無形資產。
二是社會監(jiān)督機制不完善，公眾并沒有反映意見的規(guī)范渠道，缺少公眾意見的代表人，地方人大可以完善這項工作，人大應當有專人代表公眾監(jiān)督政府智慧城市方案的實施，智慧城市在公眾監(jiān)督之下才能健康發(fā)展。
一些政府官員把改善城市治理理解為增加監(jiān)管，這是不對的，智慧城市的不是一個事事依賴政府嚴密監(jiān)管的城市，而是一個居民自律、居民共管與政府監(jiān)管相互配合的城市。智慧城市的頂層設計不是要設計一堆監(jiān)管系統(tǒng)，而是要設計規(guī)劃更有利于居民自覺參與管理、自覺遵守秩序與公共道德的系統(tǒng)。
社會管理的透明化是一個大趨勢，不僅是政府官員的行為要暴露在陽光之下防止腐敗，而且要讓違反社會公德與秩序損害他人利益的行為受到社會監(jiān)督，適度的透明化是促進公民自律并自覺維護社會秩序的重要武器，智慧城市應當是居民高度自律的城市，自律與監(jiān)管平衡是更有效的城市治理模式。