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【行業(yè)動(dòng)態(tài)】構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP的三條路徑
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智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施是支撐智慧城市可持續(xù)發(fā)展的基石，其建設(shè)水平直接決定智慧城市的發(fā)展前景。本文提出了構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公私合作（PPP）模式，從已有、新建和改擴(kuò)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施三種類型，給出了構(gòu)建政府公共部門與民營(yíng)部門合作的三條路徑，并就監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和合作伙伴選擇機(jī)制提出了相關(guān)建議。
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念界定與內(nèi)容屬性
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施是指根據(jù)智慧城市發(fā)展，以滿足城市居民“即需即供”的信息需求，在城市范圍內(nèi)建設(shè)的各類現(xiàn)代信息基礎(chǔ)設(shè)施。其具體內(nèi)容包括：
1．光網(wǎng)城市：即以光纖為網(wǎng)絡(luò)的城市。光網(wǎng)城市的啟動(dòng)，源于2010年4月工信部、國(guó)家發(fā)改委等七部委發(fā)起的《關(guān)于推進(jìn)光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，該意見要求加快推進(jìn)光纖寬帶建設(shè)，加速城市光纖到戶、農(nóng)村光纖到村。
2．無線城市：即使用高速寬帶無線技術(shù)，覆蓋城市行政區(qū)域，向公眾提供隨時(shí)隨地接入、高速的無線網(wǎng)絡(luò)，讓公眾可以充分利用無線終端或無線技術(shù)獲取信息。這是城市信息化和現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，也是衡量城市運(yùn)行效率、信息化程度以及競(jìng)爭(zhēng)水平的重要標(biāo)志。
3．三網(wǎng)融合：即電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)這三張網(wǎng)絡(luò)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的演進(jìn)過程中，通過技術(shù)改造，使其技術(shù)功能趨于一致、業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。
4．智能電網(wǎng)：即電網(wǎng)智能化，也被稱為“電網(wǎng)2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過先進(jìn)的傳感和測(cè)量技術(shù)、設(shè)備技術(shù)、控制方法以及決策支持系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的可靠、安全、經(jīng)濟(jì)、高效、環(huán)境友好和使用安全的目標(biāo)。
5．物聯(lián)網(wǎng)：即通過射頻識(shí)別（RFID）、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備，按約定的協(xié)議，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)相連接，進(jìn)行信息交換和通信，以實(shí)現(xiàn)對(duì)物品的智能化識(shí)別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理。
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，相比其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、電力等，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性更為明顯，互聯(lián)互通的要求更高。同時(shí)，郝升（金融顧問）：由于有著較高的技術(shù)壁壘，具有與生俱來的自然壟斷性，對(duì)于政府的協(xié)調(diào)和規(guī)制能力要求也更高。
我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題
我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不斷取得良好成績(jī)的同時(shí)，也存在著一些問題。主要表現(xiàn)為：
1．投資主體分散：智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體既有各級(jí)政府，還有三大電信運(yùn)營(yíng)商、廣電、電力公司、相關(guān)企業(yè)等，投資主體分散，難以形成合力。
2．對(duì)多元投融資的激勵(lì)不足：政府在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的前期建設(shè)過程中，往往以財(cái)政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對(duì)民間資本形成有效的吸引和拉動(dòng)，財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮不夠。
3．運(yùn)營(yíng)管理效率低下：表現(xiàn)在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設(shè)施，難以形成高效的運(yùn)行和管理模式。
我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的三種途徑
構(gòu)建我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式，可以從智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的三種不同類型出發(fā)，探索政府公共部門與民營(yíng)部門合作的三條途徑：
1已有智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式
政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓等形式與民營(yíng)企業(yè)合作，由政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)來參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)和管理。民營(yíng)企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。
1．民營(yíng)企業(yè)通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)。在這種形式下，民營(yíng)企業(yè)可以在政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)下，自己向用戶收費(fèi)。如可對(duì)民間資本進(jìn)一步開放網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)，電信企業(yè)將自有網(wǎng)絡(luò)、或設(shè)備委托民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行第三方管理和維護(hù)服務(wù)，以促進(jìn)專業(yè)化分工，提升服務(wù)水平。同時(shí)，支持民間資本在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域投資，進(jìn)一步對(duì)民間資本開放互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）和接入服務(wù)（ISP）業(yè)務(wù)，引導(dǎo)民間資本參與IDC和ISP業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
2．民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府擁有的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和維護(hù)。在這種形式下，由政府向民營(yíng)企業(yè)支付一定的費(fèi)用。如可在各部門信息資源整合的基礎(chǔ)上，成立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源管理中心，引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)合作伙伴，對(duì)各部門電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)行和維護(hù)管理，并由政務(wù)資源信息資源管理中心支付相應(yīng)的費(fèi)用給運(yùn)維企業(yè)，以提高資源的利用效率。
2智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建改造的公私合作模式
對(duì)于需要維修或需要擴(kuò)建或改造的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過租賃－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)（LBO）、購買－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)（BBO）、外圍建設(shè)（Wraparound Addition）等形式與民營(yíng)企業(yè)開展合作。
在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的改擴(kuò)建過程中，由政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，并對(duì)升級(jí)改造后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。在特許權(quán)下，經(jīng)營(yíng)者向用戶收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)，這不但可以加快提升智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和升級(jí)改造的速度，同時(shí)也為政府新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集到了一定的資金。
作為配套措施，政府需要放寬對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻。民營(yíng)企業(yè)在申請(qǐng)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、集成等過程中，需要簡(jiǎn)化審批條件和流程，凡具有相應(yīng)資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)，均可平等地參與到項(xiàng)目招標(biāo)中來。
3新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式
新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施大致可分為兩類：
一是已有的基礎(chǔ)設(shè)施已不可再用，需重新建設(shè)；
二是根據(jù)業(yè)務(wù)和承載的需求，需要新建。對(duì)于新建的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營(yíng)（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營(yíng)（BOO）等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。
新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的一個(gè)典型應(yīng)用是鼓勵(lì)民間資本參與基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，即根據(jù)專業(yè)化分工經(jīng)營(yíng)，將基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施外包給第三方民營(yíng)企業(yè)，并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。
構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的保障機(jī)制
為確保智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公司合作模式能有效、高效地開展，還需要合理設(shè)計(jì)相關(guān)的保障機(jī)制。
1建立和完善監(jiān)管體系
完善的監(jiān)管體系有利于協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間的關(guān)系、規(guī)范政府與企業(yè)的行為。在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的過程中, 需要建立和完善監(jiān)管體系，加強(qiáng)政府職能，避免政府監(jiān)管缺位,杜絕操作過程中各種違規(guī)甚至違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)，也要規(guī)范政府透明運(yùn)作，降低進(jìn)入門檻，簡(jiǎn)化進(jìn)入流程，避免在市場(chǎng)層面干預(yù)過多,為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造良好的投資建設(shè)環(huán)境。
2設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資金額大, 工期長(zhǎng), 不確定因素多, 相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也大, 由公共部門或私人部門任何一方單獨(dú)承擔(dān), 都不利于項(xiàng)目的成功實(shí)施。因此，設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，讓建設(shè)和運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)在公共部門和私人部門間進(jìn)行合理分擔(dān)，是十分有必要的。設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的一般原則是: 每一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)。具體要求是：風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng)、與控制力相稱、與投資者參與程度相協(xié)調(diào)、與收益相對(duì)應(yīng)、與造成的損失相對(duì)稱、與對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性影響相適應(yīng)。
3慎重選擇合作伙伴
在選擇民營(yíng)企業(yè)作為合作伙伴的過程中，需要在市場(chǎng)充分開放的基礎(chǔ)上,引入公開透明、開放競(jìng)爭(zhēng)和平等互利的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,選出真正有能力的投資人作為合作伙伴。
與已有智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的合作伙伴選擇流程略有不同的是，新建和改擴(kuò)建過程中更多地涉及到金融機(jī)構(gòu)以及更多的建設(shè)和運(yùn)維機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)和處理上也需要更多的靈活性和包容性。